Olli Tiikkainen
Miten ympäristöongelmiin voi vaikuttaa rahoitukseen liittyvillä politiikkainstrumenteilla, ja millaisia haasteita näiden instrumenttien käyttöönottoon voi sisältyä? Tarkastelemme näitä kysymyksiä äskettäin julkaistussa artikkelissamme, jonka taustoja ja sisältöä avaan seuraavassa lyhyesti.
Artikkelimme tausta on niin kutsutussa transitiotutkimuksessa, jossa tarkastellaan, miten erilaiset innovaatiot tai käytännöt voivat edesauttaa kestävyysmurrosta. Finanssisektori on perinteisesti nähty taustavaikuttajana, mutta viime vuosina sen rooli on noussut aiempaa keskeisemmäksi. Osana tätä uutta keskustelua, esille on tuotu erityisesti näkökulmaa, jossa finanssisektoria voitaisiin ohjata kohti aktiivisempaa roolia erilaisten politiikkainstrumenttien kautta. Tällaisen muutoksen toimeenpanoon ei kuitenkaan juurikaan olla paneuduttu syvällisesti tai tapausesimerkkien kautta.
Tutkimuksellamme tuotamme näihin kysymyksiin liittyvää uutta tietoa. Tapausesimerkkinämme on Varsinais-Suomeen suunniteltu Ravinne-EIB (environmental impact bond), jossa olisi tarkoitus hyödyntää niin kutsutun tulosperusteisen rahoitussopimuksen mallia. Tulosperusteinen rahoitussopimus on eritoten Sitran Suomeen tuoma politiikkainstrumentti. Sen perusajatus on, että yksityiset sijoittajat sijoittavat alkupääoman julkisen sektorin toimijan ostamaan projektiin, saaden rahansa tuottoineen takaisin vain, jos etukäteen määritellyt tavoitteet saavutetaan.
Ravinne-EIB pyrkii ratkomaan kahta toisiinsa kytkeytyvää ongelmaa. Ensimmäinen ongelmista liittyy siihen, että maatalouden kasvi- ja eläintilat ovat eriytyneet toisistaan, ja niiden tuotantokoot ovat kasvaneet. Lantaa ei täten optimaalisesti hyödynnetä kasvitiloilla, ja se aiheuttaa vesistöjen kuten Itämeren rehevöitymistä. Toinen ongelma on, että kierrätysravinteiden käyttöön ottaminen on ollut hidasta ja epäkannattavaa maanviljelijöille. Ongelmaksi on tunnistettu lannanprosessointilaitoksien ja lannan kuljetukseen liittyvän logistiikan kehittymätön tila, mutta toimivia ratkaisuja ei olla saatu jalkeille useista yrityksistä huolimatta.
Ravinne-EIB:issä ongelmaa tarkastellaan eritoten rahoitukseen ja siihen liittyvien kannustimien kautta. EIB:iin sisältyvä perusväite on, että mikäli vain ravinteiden kierrätykseen liittyviä toimijoita saataisiin kannustettua rahoittamalla prosessointi- ja logistiikkaketjujen kehittämistä, kierrätysravinteiden ympärille voitaisiin rakentaa toimivat markkinat. Markkinat myös korvaisivat nykyistä ympäristökorvausjärjestelmää, jossa maanviljelijöille maksetaan lannan käsittelemisestä.
Tutkimuksessamme haastattelimme kaikkia EIB:in suunnitteluprosessissa mukana olleita toimijoita. Tätä tehdessämme huomasimme, että käytännössä EIB:in logiikan soveltamiseen sisältyi haasteita, vaikka kaikki allekirjoittivatkin näkemyksen siitä, että uudenlaisia poliittisia keinoja kuten EIB:iä tarvitaan. Haasteet liittyivät eritoten siihen, kuinka EIB:in soveltamista oli mahdollista tulkita eri tavoin sen kannalta, millä yhteiskunnallisen muutoksen tasolla se osallistuisi ravinneongelman ratkaisemiseen.
Tunnistimme tässä kolme eri näkökulmaa. Ensimmäinen niistä korosti tulosperusteisen rahoitussopimuksen määritelmää ja sen taustalla toimivaa ajatusta vaikuttavuusinvestoimisesta. EIB toteuttaisi markkinoita rakentamalla ravinneongelman suhteen systeemisen muutoksen, mikä pohjautuisi eritoten mallinnetun tiedon hyödyntämiseen. Toisessa näkökulmassa nämä piirteet kuitenkin nähtiin epäsopivina suhteessa laajempaan ympäristöpolitiikkaan. Tätä perusteltiin siten, että piirteet kuten mallinnukseen liittyvä arviointi sekä markkinapohjaisuus eivät ole muilla ympäristöpolitiikan alueilla yhtä keskeisiä, eivätkä ne EIB:issä lähteneet liikkeelle kokonaisvaltaisesta ympäristöpolitiikasta, joka juontuu myös EU-tasolta. Kolmannessa näkökulmassa EIB:iin suhteuduttiin skeptisesti toisesta suunnasta. Esille nostettiin, kuinka EIB on muutoksen tuottamisen kannalta liian suuri ja kunnianhimoinen. Tässä korostettiin, ettei instrumentin toimivuudesta ole konkreettisia esimerkkejä, eikä siinä ole tarpeeksi läsnä kokeilullista ja käytännönläheistä näkökulmaa.
EIB:iin liittyvää muutoksen mahdollisuutta siis tulkittiin niin liian suurena kuin pienenäkin. Artikkelissamme tarkastelemme perusteellisemmin näitä huomioita, sekä eritoten sitä, miten ne suhteutuvat toisiinsa liittyen toivotun muutoksen tietopohjaan ja skaalaan. Esitämme, että siinä missä EIB:in vahvuutena voidaan pitää siihen sisältyvää mahdollisuutta tuoda eri toimijoita kestävyysmurroksien kannalta suotuisasti yhteen, sen haasteena on sovittaa yhteen näiden toimijoiden visioita suuremmasta yhteiskunnallisen muutoksen mittakaavasta.
Tutkimustuloksemme täten myös haastaa liiallista uskoa yksittäisten politiikkainstrumentteihin mahdollisuuksiin tuottaa kestävyysmurroksia, niin suhteessa rahoitukseen kuin yleisemminkin. Yhtäältä esimerkiksi yksityisten sijoittajien muutosprosesseihin mukaan ottaminen ei vaikuta itsessään tai automaattisesti tuottavan muutosta. Toisaalta ympäristöongelmien ja eritoten ilmastokriisin akuutti luonne korostaa sellaisten poliittisten toimien tärkeyttä, jotka kykenevät tuottamaan vaikutuksia nopeasti – sekä mieluiten mahdollisimman yksiselitteisesti.
Alla ORSIn Matti Pihlajamaa kertoo artikkelista Tutkimus tutuksi -sarjassamme:
Lähde: Tiikkainen, O., Pihlajamaa, M. & Åkerman, M. (2022) Environmental impact bonds as a transformative policy innovation: Frames and frictions in the construction process of the Nutrient-EIB. Environmental Innovation and Societal Transitions 45, 170–182. https://doi.org/10.1016/j.eist.2022.10.006
