Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunta 7.11.2023
Liisa Häikiö, sosiaalipolitiikan professori
Yhteiskuntatieteiden tiedekunta
Tampereen yliopisto
Asiantuntijalausunto eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle
Asia: HE 73/2023 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta
Nyt lausuttavana oleva kokonaisuus, hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta, liittyy valtion vuoden 2024 talousarvioesitykseen. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi seuraavia lakeja: työttömyysturvalakia, työttömyysturvalain muuttamisesta annettua lakia, työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia, työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta annettua lakia, työttömyyskassalakia, työttömyyskassa- lain muuttamisesta annettua lakia ja julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettua lakia.
Esitetyt lakimuutokset koskevat:
- Palkansaajan työssäoloehtoa ansiopäivärahan määräytymisessä:
Työssäoloehto määräytyisi jatkossa palkkatyöstä saatujen 12 kuukauden aikana kertyneiden vakuutuksenalaisten tulojen perusteella 2.9.2024 alkaen (nykyisin työssäoloehto kertyy kalenteriviikkokohtaisesta työajasta 6 kuukauden aikana). Työssäoloehtoa voisi kerryttää 28 kuukauden tarkastelujakson aikana niiltä kuukausilta, kun vakuutuksenalainen bruttotulo olisi vähintään 930 euroa (1 kk) tai puolikkailta kuukausilta, kun bruttotulo olisi 465–930 euroa. Työssäoloehdon kerryttämiseksi henkilön on oltava palkansaajia vakuuttavan työttömyyskassan jäsen. - Työttömyysetuuden sovittelua:
Työttömyysetuuden suojaosa poistuisi 1.4.2024 alkaen eli siitä lähtien kaikki työttömyyden aikaiset palkkatulot vähentäisivät työttömyysetuutta (nykyisin työttömyysetuutta saava voi tienata tietyn määrän palkkatuloja ilman, että se vaikuttaa työttömyysturvan määrään). - Työttömyysetuusoikeuden alkamisen ajankohtaa
Omavastuuaikaa pidennettäisiin seitsemään työttömyyspäivään 2.9.2024 alkaen (nykyisin viisi päivää) - Työttömyysetuuksiin maksettavia lapsikorotuksia:
Lapsiin liittyvät korotukset työttömyysturvassa poistuisivat 1.4.2024. Tämä koskee työttömyysajalta maksettavan päivärahan ohella myös työllistymistä edistäviin palveluihin liittyviä etuuksia ja liikkuvuusavustusta (nykyisin työttömyysturva sisältää näiltä osin lapsikorotuksen).
Esitetyt lainsäädäntömuutokset koskevat siten laajaa lakipakettia ja muutokset työttömyysturvan myöntämisen perusteita. Tavoitteena on purkaa kannustinloukkuja, sopeuttaa menoja noin 250 miljoonan euron edestä sekä tuoda 20 000 henkilötyövuotta työmarkkinoille. Oletuksena on, että työttömyysturvalakien uudistaminen vahvistaa julkista taloutta 550 miljoonalla eurolla. Esityksessä on arvioitu, että ehdotusten toteuttaminen vaikuttaa vuositasolla noin 280 000 kotitalouden käytettävissä oleviin tuloihin. Noin 3 000 kotitalouden kohdalla käytettävissä olevien tulojen arvellaan vähentyvän yli 15 prosenttia.
Esitykseen tuli yhteensä 211 lausunto syyskuussa 2023 järjestöiltä, hyvinvointialueilta, ministeriöistä ja muita valtion viranomaisilta, toimeenpanoa ja muutoksenhakua edustavia organisaatioilta, kunnista ja kuntayhtymistä sekä yksityisiltä kansalaisilta. Esitysmateriaalin mukaan lausunnonantajat vastustivat laajasti palkansaajan työssäoloehdon pidentämistä, suojaosan poistamista ja lapsikorotuksen poistamista. Esityksen vaikutusarviointeja on lausuntojen perusteella täsmennetty ja täydennetty. Uudet vaikutusarviot ja vaikutusarvioiden täydentäminen eivät näytä kuitenkaan muuttaneen hallituksen esityksen sisältöä.
Kiitän eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokuntaa luottamuksesta ja lausuntopyynnöstä tarkastella hallituksen esitystä erityisesti työelämän ja työllisyyden sekä tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden osalta. Lausunnon antamista vaikeuttaa se, että saman aikaan tai lähitulevaisuudessa on valmistelussa muita lainsäädäntöuudistuksia, jotka kohdentuvat tai voivat kohdentua samoihin väestöryhmiin. Minulla ei ole yksityiskohtaista tietoa näistä uudistuksista ja niiden aikatauluista. Siten on mahdotonta arvioida nyt tarkasteltavan hallituksen esityksen vaikutuksia täsmällisesti ja kaikessa laajuudessaan. Työttömyysturvaan ja myöntämisen perusteisiin tehtyjen muutosten vaikutukset tasa-arvoon ja yhdenvertaisuuteen eivät toteudu tyhjiössä vaan kietoutuvat yhtäältä asumistukeen, toimeentulotukeen ja palveluihin sekä toisaalta työmarkkinoihin, koulutukseen ja perhepolitiikkaan. Myös lausunnonantamisen kiireinen aikataulu vaikeuttaa näiden yksityiskohtien hahmottamista.
Esitän hallituksen esitykseen kriittisiä huomioita lasten oikeuksiin ja naisten köyhyyteen sekä työllisyyden ja julkisen talouden vahvistumiseen liittyen. Yleisarvioni on, että hallituksen esityksen toimeenpanosta mahdollisesti seuraavat yhteiskunnalliset ongelmat ovat suurempia ja todennäköisempiä kuin sen myötä mahdollisesti syntyvät myönteiset muutokset olisivat. Esitys ei myöskään sisällä uskottavaa arviota siitä, että nyt suunniteltu toimenpidekokonaisuus vahvistaisi merkittävällä tavalla julkista taloutta lyhyellä tai pitkällä aikavälillä. Vaikutukset voivat olla päinvastaisiakin, ihan suorina lyhyen aikavälin kustannuksina esimerkiksi julkiseen talouteen mutta myös epäsuorina esimerkiksi lapsiköyhyyden tuottamina pitkän aikavälin seurauksina. Mikäli hallituksen esitys työttömyysturvalain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta toteutuu, tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi sen rinnalle pitäisi nopealla aikataululla luoda toimenpidekokonaisuus lasten taloudellisen osallisuuden turvaamiseksi, naisvaltaisten työmarkkinoiden uudistamiseksi sekä heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllisyyttä ja koulutusta tukevien palveluiden vahvistamiseksi.
Lasten oikeus toimeentuloon heikentyy
Uudistusten tavoitelluista vaikutuksista monet toteutuvat lapsikorotuksen poistamisen myötä. Ensinnäkin sen tuottama suora säästö on iso osa kokonaisuudessaan tavoitellusta säästöstä. Lapsikorotuksen kokonaisbruttosäästön oletetaan olevan noin 187 miljoonaa, kun kokonaistavoitteena noin 250 miljoonan euron sopeutus. Toiseksi esitys olettaa lapsikorotuksen poistamisen tuovan 10 000 työllistä lisää eli puolet tavoitellusta 20 000 työllisen lisäyksestä. Näiden vaikuttavuutta heikentää se, että lapsikorotuksen poistumisen myötä toimeentulotuen ja yleisen asumistuen tarpeen arvioidaan kasvavan 62 miljoonaa euroa. Uusien työllisten määrän lisääntymistä puolestaan rajoittaa se, että huonossa suhdannetilanteessa työllisyystavoitteet jäävät oletettavasti osin toteutumatta.
Monet tahot ovat ilmaisseet huolensa siitä, että hallituksen sosiaaliturvaan ja asumistukeen kohdistamat leikkaukset kasautuvat jo aiemmin heikommassa asemassa oleviin. Etukäteisarvioiden perusteella heikennykset toimeentulossa näyttävät kasautuvan erityisesti pienituloisille, heikossa työmarkkina-asemassa oleville lapsiperheille (Ensi- ja turvakotien liitto 2023). Työttömyysturvalain uudistamisen yhteydessä tehdyt arviot lapsiin kohdistuvista vaikutuksista vahvistavat näitä huolia. Uudistusten myötä pienituloisuus lisääntyisi keskimääräistä useammin perheissä, joissa on lapsia. Tämä johtuu lapsikorotuksen poistamisesta, jota on maksettu vuonna 2022 noin 81 000 etuudensaajalle (31 prosenttia saajista). Lapsikorotuksen poistaminen kohdistuu erityisesti työmarkkinatukea saaviin kotitalouksiin (esityksen kuvio 6, s. 57), eli työttömyysturvaa saavien keskuudessakin pienituloisiin perheisiin. Yli puolet lapsikorotuksen tuomasta bruttosäästöstä kohdistuu näihin kotitalouksiin (100 miljoonaa).
Tämä on merkittävä uhka lasten oikeuksien toteutumiselle. Yhä isompi joukko lapsia joutuu tilanteeseen, jossa heidän kotitaloutensa tulot eivät riitä turvaamaan normaalia elintasoa heidän arjessaan. Tällä on seurauksia siihen, miten lasten on mahdollista osallistua yhteiskuntaan, millaiseksi heidän polkunsa aikuisuuteen muodostuu ja millaisia vaihtoehtoja he itsellään tulevaisuudessa näkevät.
Lapset eivät voi itse vaikuttaa tuloihinsa. Lapset väistämättä kasvattavat perheiden kustannuksia, eikä lapsilisä kata niitä. Suomalaisessa yhteiskunnassa tulisi tavoitteena olla lapsiköyhyyden poistaminen. Nykyisessä sosiaaliturvajärjestelmässä lapsikorotuksen poistaminen vahvistaa toimeentulotukea työttömyyden vuoksi pienituloisten perheiden keskeisenä etuutena. Se toki turvaa hetkellisesti toimeentulon. Samalla se asettaa erityisesti nuoret lapsiperheet haavoittuvaan asemaan oman tulevaisuudessa suunnittelussa ja rakentamisessa.
Mikäli lapsikorotus poistetaan, olisi tärkeää kehittää perheiden voimavaroja vahvistava tukimuoto pienituloisten perheiden lapsille.
Naisten köyhyys lisääntyy
Hallituksen esitys työttömyysturvan uudistamiseksi tulee suoraan lisäämään naisten köyhyyttä ja pienituloisuutta. Tämä on myös tunnistettu esityksessä. Arvion mukaan työssäoloehdon pidentyminen, työttömyysetuuden suojaosan poistaminen ja lapsikorotuksen poisto vaikuttavat naisiin enemmän kuin miehiin.
Työssäoloehdon muutokset ja työttömyysetuuden suojaosan poistaminen heikentää erityisesti niiden asemaa, jotka eivät työskentele vakailla työurilla vaan epävakaissa työsuhteissa erilaisissa osa-aikaisissa tehtävissä tai kausi- ja keikkatöissä. Nämä tilanteet ovat tyypillisempiä naisvaltaisilla aloilla kuin miesvaltaisilla aloilla. Suomessa työmarkkinat ovat varsin eriytyneet naisten ja miesten töihin. Naiset saavat merkittävästi enemmän soviteltua ansiopäivärahaa kuin miehet. Lapsikorotuksen poistaminen vahvistaa näitä vaikutuksia, sillä naisilla on laajempi vastuu lastenhoidosta kuin miehillä.
Työssäoloehdon pidentymisen vaikutukset kohdistuisivat erityisesti 30–39 vuotiaat naisiin, mutta myös tätä nuorempiin ja vanhempiin naisiin. Osa naisista ei saisi kerrytettyä esityksessä edellytettyä työssäoloehtoa, joten he siirtyisivät ansiosidonnaiselta työttömyyspäivärahalta työmarkkinatuelle tai työmarkkinatuelta perusturvan piiriin.
Työttömyysetuuden suojaosan poistaminen puolestaan vaikuttaisi useammin naisiin kuin miehiin, koska naiset työskentelevät useammin kuin miehet osa-aikatyötä tarjoavilla palvelualoilla. Suojaosa on tarjonnut mahdollisuuden kerryttää lisätuloja työttömyysaikana. Hallituksen esitysmateriaalista käy ilmi, että ”palvelualojen työttömyyskassasta työttömyysetuutta saaneista 60 prosenttia sai soviteltua etuutta jossain vai- heessa vuoden 2022 aikana, ja yli 33 prosenttia maksetuista päivärahoista oli soviteltuja. Suhteellisesti korkeita soviteltujen päivärahojen osuuksia oli myös esimerkiksi opettajien ja terveydenhuoltoalan työttömyyskassoissa.”
Lapsikorotuksen poisto puolestaan vaikuttaisi naisiin useammin kuin miehiin, sillä 58 prosenttia lapsikorotuksen saajista on naisia. Heistä osa on yksinhuoltajia ja siten kotitaloutensa pääasiallisia tulonsaajia, mikä asettaa koko kotitalouden haavoittuvaan asemaan.
Tasa-arvon näkökulmasta on ongelmallista, että hallituksen esitys kyllä toteaa tämän tilanteen, mutta ei pyri löytämään keinoja vaikutusten lieventämiseksi tai poistamiseksi. Tämä seurauksena pienituloiset, erityisesti nuoret naiset joutuvat kantamaan kohtuuttoman taakan henkilökohtaisessa elämässään julkisen talouden sopeuttamisesta ja kannustinloukkujen purkamisesta.
Uudistuksen nopea aikataulu tulee todennäköisesti voimistamaan lyhyen aikavälin vaikutuksia naisten ja perheiden toimeentuloon. Työttömyysetuuden suojaosan ja lapsikorotuksen poistaminen 1.4.2024 alkaen, mutta myös työssäoloehdon pidentyminen 2.9.2024 alkaen tulevat aiheuttamaan kohtuuttomia tilanteita arjessa.
Mikäli hallituksen esitys työttömyysturvan uudistamiseksi toteutuu, tulee vastaavasti kehittää toimenpidekokonaisuus naisten, erityisesti nuorten naisten epävakaiden työurien vakauttamiseksi, perheen ja työn yhteensovittamiseksi naisten työmarkkina-asemaa ja toimeentuloa heikentämättä sekä työmarkkinoita eriyttävän kehityksen kääntämiseksi.
Työllisyys vahvistuu tai sitten ei
On vaikea arvioida hallituksen esityksen merkitystä työllisyyden näkökulmasta. Tämä näkyy myös hallituksen esityksessä, siinä ei esitetä kovin konkreettisia perusteluita siitä, miksi ja miten valitut toimenpiteet vahvistavat työllisyyttä.
Esimerkiksi lapsikorotuksen poistaminen saattaa lisätä työllistymistä, koska se kasvattaa työttömyysturvan ja palkkatulojen välistä eroa. Tällöin aiempaa pienipalkkaisempi työ voi olla houkuttelevampi vaihtoehto työttömyydelle. Mahdollista kuitenkin on, että tilanne ei ole ihan näin yksinkertainen. Lapsikorotuksen lisää pienituloisten perheiden riippuvuutta toimeentulotuesta. Tämän myös hallituksen esitys tunnistaa. Koska ehdotetut muutokset vaikuttavat suhteellisesti eniten pienituloisiin kotitalouksiin, esitys työttömyysturvan uudistamiseksi olettaa muun sosiaaliturvan kompensoivan työttömyysturvan menetystä. Käytännössä kaikkein pienituloisimmat siirtyvä muutoksen myötä enenevässä määrin syyperusteisen sosiaaliturvan piiristä tarveperustaisen turvan piiriin. Toimeentulotuki turvaa toimeentuloa, eikä se pyri kannustamaan tai mahdollistamaan turvaa tarvitsevan työllistymistä.
Hallituksen esityksessä esitellään kansainvälisiä esimerkkejä työttömyysturvan myöntöperusteista ja -tasoista. Kuvauksissa arvioidaan jotain yksittäisiä toimenpiteitä irrallaan muusta yhteiskunnasta ja toimenpiteiden kokonaisuuksista, tiedon merkitys jää epäselväksi. Esimerkiksi Tanskan mallista esityksessä kuvataan vain yksi elementti kokonaisuudesta, jossa keskeisessä asemassa on työnantajien vähäisen säätelyn, työntekijöiden vahvan toimeentuloturvan ja julkisen vallan aktiivisen työvoimapolitiikan yhteisvaikutukset. Lisäksi on sivuutettu tieto, joka kertoo miten Tanskan työmarkkinamallin ei vastaa eriytyvien työmarkkinoiden ongelmiin vaan asettaa osan palkansaajista ja yrittäjistä haavoittuvaan asemaan toimeentulonsa turvaamisessa ja työmarkkina-asemansa parantamisessa.
Hallituksen esityksen vaikutukset kohdistuvat hyvin eri tavoin vakailla työurilla toimiviin ja epävakaissa työsuhteissa työskenteleviin. On syytä olettaa, että myös sen työllisyysvaikutukset eriytyvät niin, että vakaista työurista tulee entistä vakaampia ja epävakaista työurista entistä epävakaisempia.
Mikäli hallituksen esitys työttömyysturvan uudistamiseksi toteutuu heikossa työmarkkina-asemassa olevien työllisyyttä ja koulutusta tukevia palveluita tulee vahvistaa. On myös syytä miettiä, miten työmarkkinoiden epävakaita työuria hyödyntävistä käytännöistä luovutaan ja työmarkkinoiden eriytymiskehitystä puretaan.
Julkinen talous vahvistuu tai sitten ei
Hallituksen esityksen keskeisenä perusteluna on julkisen talouden sopeuttaminen: ”Ehdotettujen muutosten arvioidaan kohentavan julkista taloutta ns. staattisesti eli ilman käyttäytymisvaikutuksia nettona noin 250 miljoonalla eurolla. Säästö kohdentuisi Työllisyysrahastolle ja työttömyyskassoille. Valtion ja kuntien talous heikkenisi hieman verotulojen pienenemisen sekä toimeentulotuen ja yleisen asumistuen menojen kasvun myötä.” Suorat sopeuttamisvaikutukset eivät siten ole julkisen talouden kannalta merkittäviä ja voivat jopa kasvattaa kuntien ja valtion menoja.
Esitys olettaakin sopeuttamisen toteutuvan työllisyyden lisäämisen kautta. Edellä olen kuvannut miten ja miksi työllisyyden vahvistuminen on esityksessä epäselvää. Esitys ei sisällä mitään työllistymistä tukevia piirteitä. Perustuuko tavoite siihen, että työttömyysturvan uudistamisen myötä työmarkkinat uudistuvat tarjoten enenevässä määrin vakaan työuran myös naisille ja pienten lasten äideille? Kiinnostava kysymys on, miten tällaiset työmarkkinat syntyvät palvelualoille. Siihen hallituksen esitys ei anna vastauksia.
On myös vaikea ymmärtää, miten nyt esitetyt muutokset työttömyysturvassa edistävät muita yhteiskunnallisesti tärkeitä rakenteellisia uudistuksia. Keskeisenä uhkana Suomen julkiselle taloudelle on heikko väestökehitys. Kun hallituksen työttömyysturvauudistus lisää naisten ja lasten köyhyyttä, on vaikea nähdä miten se vahvistaisi väestökehitystä. Päinvastoin uhkana on, että yhä useampi lapsi varttuu köyhyydessä, mikä heikentää heidän yhteiskunnallista osallisuuttaan sekä mahdollisuuksiaan turvalliseen lapsuuteen ja nuoruuteen. Toisena uhkana on, että epävakaassa työmarkkinatilanteessa olevat naiset joutuvat valitsemaan työn (pätkittäinen toimeentulo) ja lasten (toimeentulotuki) välillä. Pitkällä aikavälillä nykyisen kaltainen heikko väestökehitys heikentää julkista taloutta. Lapsiköyhyys osaltaan myös vahvistaa huonoa kehitystä.
